新时代城市民族事务治理法治化进程与创新路径

摘  要：伴随中国城镇化建设发展和少数民族人口向城市流动，城市民族事务在国家和社会治理中日益受到学界和实务部门关注，是市域社会治理和法治建设的重要领域。城市民族事务治理及法治化进程经历了孕育时期、初创时期及发展时期。虽然城市民族事务治理法治化已经取得了巨大成果，但由于城市民族事务的复杂性、关联性及综合性，目前在立法、司法、执法、守法方面仍存在不足和问题。应健全城市民族事务法律体系，并坚持德法互济以巩固法治化基础；正视习惯法功能，并融合正式制度与非正式制度以促进司法公正；加强执法服务理念并建立参与型、协同化的执法模式以助力城市民族事务治理；强化国家、社会、个体三层面自上而下与自下而上相结合的常态化治理机制，四位一体推动城市民族事务治理法治化。

关键词：城市民族事务；治理法治化；市域社会治理

作者：张丽霞  杨  正，中南财经政法大学

一、城市民族事务治理法治化进程梳理

新中国成立以来，中国法治化建设不断加强，民族事务经历了从管理到治理、从政策之治到法治之治的过程。城市作为国家政治、经济、文化、交通、教育的基础性平台和复杂系统，是国家的重要组成部分^[1]，城市民族事务治理是市域社会治理的重要体现，也是国家治理的重要维度。根据中国城镇化建设和少数民族人口流动历史所呈现的样态，城市民族事务治理法治化经历了孕育、初创和发展三个阶段。

1.城市民族事务治理法治化孕育时期：1949-1978年。新中国初期，百废待兴，党中央部署国家发展计划，作出工作重心由农村转向城市的重要决定。有数据显示，1949年至1978年间，城市数量由132个增加到193个，城市人口由2740万增加至近7000万，城市人口比重不断上升^[2]。这一时期少数民族人口由西部向中部和东部流动，1953年第一次全国人口普查到1964年第二次全国人口普查期间，西部少数民族人口比重降低2.94%，东部和中部少数民族人口分别增加1.15%和1.79%^[3]。基于这一变化，党和国家提高了对民族事务管理的重视度，积极推进民族法制建设，并赋予相关部门民族事务管理权。

1949年至1978年间关于民族事务的立法集中在民族区域自治制度方面。例如，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》确立了民族区域自治制度，1952年《中华人民共和国民族自治实施纲要》对民族区域自治制度进行了具体的规定，1954年宪法进一步明确民族区域自治的内容。除中央立法之外，地方也积极进行民族法制建设，主要是对民族区域自治制度的细化性立法，从1954年到1966年，全国96个民族自治地方共制定48个单行条例，其中绝大多数是自治机关组织条例，共计46个，还有组织简则和选举条例各1个^[4]。这一时期的立法具有原则性的特征，为改革开放以后城市民族事务治理法治化奠定了基础。在民族事务治理方面，各地开始设置相应管理部门依法管理民族事务。例如，云南省普洱市思茅区在1950年至1966年成立专区民族工作队，全区的民族事务工作由思茅地委、思茅行署领导机关的有关部门承担，其他城市地区也进行了类似机构设置，这是城市民族事务管理法治化的初步探索和实践。

虽然在1949年至1978年城市民族事务治理法治化孕育时期，立法上确立了处理民族事务的基本制度，各地区可根据情况赋予不同部门民族事务管理权依法履行职能，但严格意义上的城市民族事务治理法治化尚不成熟，国家法律尚没有城市民族事务管理的专门性立法，未设立城市民族事务治理的有效制度，民族事务缺乏统一的管理机构。新中国初期以恢复经济、发展生产等为主要任务，尽管城市民族事务管理的重要性已经得到党中央关注，但重点在于推行民族区域自治制度，保障人民的民主权利和其他各项政治权利，恢复和发展经济，保持社会稳定，并团结全国各族人民力量建设新中国。

2.城市民族事务治理法治化初创时期：1978-2003年。相较前一时期，1978年至2003年间城镇化建设速度以及少数民族人口流动量进一步加快，依法管理城市民族事务被提高至国家规划层面。1978年我国城镇化率为1792%，建制市共193个，建制镇共2173个；到2003年城镇化率增加2261%，建制市增加467个，建制镇增加18053个^[5]。2000年第五次全国人口普查相比1982年第三次全国人口普查，少数民族人口西部分布比例下降6.18%，东部分布比例增加4.83%，中部分布比例增加1.36%^[3]。城镇化建设以及少数民族人口向东部和中部城市大量流动，为城市民族事务治理法治化提供了现实情境，且在这一社会转型的特殊时期，恢复社会主义法制成为国家建设主基调，党和国家着力解决前一时期城市民族事务遗留问题，促进了城市民族事务治理法治化。

这一时期依法管理城市民族事务工作得到较快发展，国家对民族事务的政策体现出分类指导的理念，分别对城市与地方民族事务管理作出了区分，主要表现为1993年国务院发布《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》两部行政法规。自此，城市民族事务管理正式拥有广义上的法律基础，理论界和实务界对城市民族事务管理法治化的研究与实践迅速发展。《城市民族工作条例》重点保障城市少数民族的合法权益，加强城市民族工作，对城市内少数民族的经济、教育、文化、就业、生产经营、权利保障等进行规定。国务院颁布《城市民族工作条例》后，各地市结合城市实际情况加快立法，如《哈尔滨市少数民族权益保障条例》《云南省城市民族工作条例》等地方性法规，《齐齐哈尔市清真饮食业管理规定》《吉林省实施<城市民族工作条例>办法》等地方政府规章，以及自治条例、单行条例、规范性文件等。据统计，1978年至2003年颁布的涉及城市民族事务的法规规章近60部，充分体现依法治理城市民族事务的特点^[6]。同时，城市民族事务也有了统一管理机构，1978年全国人大五届一次会议恢复国家民族事务委员会，负责执行党和国家的民族政策，研究民族理论，展开民族工作和民族教育，这也是城市民族事务管理的重大进步。1978年至2003年是城市民族事务治理法治化初创时期，也是对孕育时期的重要发展，1984年《中华人民共和国民族区域自治法》巩固上一时期民族事务的成果，保障少数民族合法权利，深化民族区域自治制度，还恢复统一的民族事务管理机构，具体规定城市民族事务法规规章，城市民族事务法治化有了极大发展。但在立法方面，法律内容不具体，导致实践操作上弹性较大而规范性不足；相关的补充性规章、地方性法规和地方政府规章未成体系，地方民族事务管理上存在参照法不足的困境。就司法层面而言，主要问题在于少数民族进入城市后较多运用本民族习惯解决司法纠纷，以少数民族习惯法为代表的非正式制度与以国家法律、行政法规和政府政策为代表的正式制度之间存在适用矛盾，党和国家出台相应法规和政策进行调整。在执法方面，这一时期的主要问题在于缺少规范执法的规章制度，执法过程不够严谨、执法不规范现象突出，执法理念重管理而轻服务，城市少数民族在社会融入方面面临诸多现实问题。

3.城市民族事务治理法治化发展时期：2003年至今。进入21世纪后，中国城镇化率进一步提高，中国社科院发布《2020年社会蓝皮书》指出，2019年中国城镇化率超过60%^[8]，其中城市少数民族人口也进一步增加。2010年全国第六次人口普查相比2000年全国第五次人口普查，少数民族西部分布比例下降0.03%，中部分布比例下降1.45%，东部分布比例上升1.48%^[3]。东部少数民族人口上升主要是中部转移的结果，西部变化较小，这是由于国家推行西部大开发战略，利用西部地区优势资源发展经济，提供了大量优质就业岗位^[8]。城市民族事务治理法治化进入发展时期。

在立法方面，针对1978年至2003年地方立法进行了大量修订。例如2013年修订2000年的《呼和浩特市民族教育条例》，2005年修订2000年《重庆市散居少数民族权益保障条例》等，现行有效的关于城市民族事务的法规及规章80余部，覆盖全国大部分城市地区。对《城市民族工作条例》的修订也曾在2016年作出尝试，国务院法制办对修改城市民族工作条例征求意见，对相关条文进行修改和删除。在司法方面，学界对习惯法的功能、地位、效力以及正式制度与非正式制度的关系问题进行研究，实务界积极进行借鉴。例如，2007年《中华人民共和国物权法》指出，法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。在执法方面，有法必依、执法必严逐步得到贯彻落实，城市行政执法工作不断加强监督检查，切实保障城市少数民族合法权利。例如，江西省出台《江西省民族宗教事务局行政许可实施办法》《江西省民族宗教事务局行政处罚程序》等一系列规章制度，规范执法行为，确保执法过程的公正合理。同时，国家倡导建设服务型政府，贯彻服务与管理并重的执法观，为城市少数民族提供良好的服务环境。在法治理念方面，1949年至20世纪末，中国对于民族事务管理方式主要是“一元主体管理”，随着社会治理理念兴起，城市民族事务治理法治化发展时期已对依法管理民族事务进行调整优化，综合运用治理理念，在方式、效果等方面都比之前有更多完善。

二、城市民族事务治理法治化现存问题

城市民族事务具有复杂性、关联性、特殊性等特征。其复杂性在于，城市各民族依然存在经济、文化发展上的差别，涉及具体的权益时特别是经济权益方面不可避免会发生矛盾。文化冲突、经济纠纷、帮扶贫困、社会公平、教育、就业、户籍、宗教问题等多方面多层次的问题突显^[9]。其关联性在于，城市民族事务与国家稳定、社会和谐、人民幸福密切相关，具有政治性和民族性，有时与宗教问题相联系，处理城市民族事务需综合考虑，应以保证社会和谐发展，以维护各民族团结为前提。其特殊性在于，一些原本属于法治领域的问题，由于民族宗教因素掺杂其中，地方政府在治理过程中，由于特殊原因，甚至出现了软化法治精神和管理功利性的现象^[10]，这些特征增加了城市民族事务治理难度。

1.立法层面：城市民族事务法律体系尚不完善。市域社会治理作为国家治理在市域层面的空间表达，既具有国家治理“规定动作”的普适性，又具有市域社会治理“自选动作”的独特性^[1]。理想的市域社会治理要求城市在立法方面具有相对独立性，其意义在于赋予每个城市一定程度自主权，在不违背根本法和国家政策的前提下结合本地区实际情况立法。目前，仍有较多省市在城市民族事务治理方面尚未切合本地区实际进行细化立法，城市民族事务法律体系仍不完善。

截至目前，有关城市民族事务立法近200部，其中包括《城市民族工作条例》在内的3部行政法规、19部部门规章、6部地方性法规、5部地方政府规章、53部地方规范性文件以及81部地方工作文件。其中，天津、上海、重庆3个直辖市，内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区以及22个其他省份都进行了相关立法^[6]。从立法数量上看，各省制定本的省城市民族工作条例并不全面，部分城市尚未对相关问题进行立法。以清真食品管理立法为例，有资料显示，2016年有20个省（区、市）将清真食品管理写入《少数民族权益保障条例》《散居少数民族权益保障条例》中，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省（区、市）制定了清真食品管理的地方性法规，北京、天津、河南、山东等4个省（市）制定了政府规章。此外，呼和浩特市等９个有立法权的市出台了清真食品管理单行条例，西宁、广州等２个市出台了政府规章^[131]。除上述地区外，仍有很多省市尚未对清真食品管理进行立法，而在教育、纳税、环保等其他领域存在立法空白。

同时，城市民族事务法律体系存在衔接不当、内容不完善等问题。涉及城市民族事务的《民族区域自治法》《城市民族工作条例》以及多数省市地方性法规、地方政府规章由于立法时间较早，已难以反映社会的客观需求。以《城市民族工作条例》为例，自1993年发布实施以来，近30年未进行修订，也缺少细化配套法规，操作弹性较大。部分内容过于抽象，在具体指导城市民族事务治理时具有较大的发挥空间，也缺乏法律监督和制裁的措施，强制性、规范性不强，不能有效应对城市民族事务治理中的突发事件或者应急事件^[12]。少数民族流动人口进入城市后，大小社区尤其是城乡接合地带的社区，成为他们安身立命的主要场所，也成为他们立足之后融入城市的出发平台^[13]，《城市民族工作条例》亦未涉及城市民族社区建设内容，这也是城市民族事务法律体系不健全的表现。

2.司法层面：正式制度与非正式制度未有机融合。自新中国成立以来，如何处理以国家法律为代表的正式制度与以民间习惯、民族习惯法为代表的非正式制度的关系，成为我国司法机关面临的难题。

学界对民族习惯法存在不同认识：一种看法认为，民族习惯法仅被特定民族所认可，其适用范围的局限造成不同民族之间矛盾的调解和处理难以获取双方认可，民族习惯法和国家制定法之间存在冲突^[14]，引发新的社会矛盾，造成法律秩序混乱，淡化法制观念^[15]。另一种看法认为，真正能得到有效贯彻实施的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定^[16]。实务界与学界的争论表明我国正式制度与非正式制度仍未有机融合，表现在城市民族事务领域的司法实践尚未统一和一致。市域社会治理倡导综合运用党建、法律、道德、民规民约等多种方式进行社会治理，于城市民族事务治理而言，片面摒弃民规民约及民族习惯法，杜绝非正式制度，会导致治理方法上的不灵活，影响城市民族事务治理法治化效果。

3.执法层面：城市民族事务执法机制不健全。

习近平总书记强调，我们要“出台有利于构建互嵌式社会结构的政策举措和体制机制，完善少数民族流动人口服务管理体系，促进各民族共建美好家园、共创美好未来”^[17]。近十多年来，我国城市治理体系和治理能力不断提升，民族、公安、城管、工商、税务、卫生、环保等城市治理的主要部门，不断提高法治观念和服务水平，城市各民族公民获得感加强。但当前城市民族事务治理实践中，执法主体重管理轻服务的工作理念依然需要改善。例如，在对流动人口的服务中，流出地政府在实用技能培训和就业指导上投入力量仍然不足；流入地政府在现有体制和资源配置下，在多重治理任务和治理成本压力下，帮助流动人口尽快融入城市生活，建设“服务型政府”与城市民族事务治理任重道远。

同时，社会治理理论强调多元主体共治，市域社会治理是市域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等多元行动主体在形成合作性关系的基础上开展的一种社会行动^[18]，社会组织在当前城市民族事务治理中有很大潜力，行政部门充分利用社会力量参与社会治理仍有很大空间。

4.守法层面：法治意识和规则意识需要加强。法治是一种公共理性，应当得到各民族的一致认同。市域社会治理以建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体为制度目标，要求人人都有遵守城市规则的义务。对于城市民族事务治理而言，政府机关和少数民族群体都存在法治意识欠缺的情况。

对于执法主体而言，法治意识的加强主要体现在两个方面：一是要求执法主体依法执法、平等对待、一视同仁，让各民族都能够在城市就业创业、购房定居、教育升学等方面享受同等待遇，共同获得发展机会。二是结合党和国家法律和各类公共政策，对于涉及差别化政策和经济财税优惠政策，执法主体应及时提供各种优质服务和政策配套措施，确保各项政策的获得感。增强执法主体的社会公信力，减少和消除民族事务领域的风险隐患，在城市空间和社会环境中形成铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的良好社会基础。

就部分城市少数民族群体而言，增强法治意识，一方面表现出在社会互动中出现矛盾纠纷不认制度、不顾法律，仍然依赖本民族习惯解决，与现代社会法律意识和治理方式发生冲突；另一方面，少数民族对流入地城市的城市管理规范和法律规范不了解，认识存在偏差。在普法工作和民族团结进步教育中，要注重教育引导各民族群众增强法治意识和法治观念，依法行使权利和履行义务。习近平总书记指出，只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按照法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固^[19]。培养少数民族群体法治意识是当前城市民族事务治理法治化的重要保障，法治意识欠缺是阻碍城市民族事务治理法治化的重要因素。

三、城市民族事务治理法治化进路

1.健全城市民族事务法律体系。建立完善的城市民族事务法律体系是治理法治化的基础。城市民族事务治理法治化以体系完整、内容全面的法律制度为基础，才能充分保障各族群众的平等权利和其他各项权利，提高依法治理民族事务的能力。为实现治理法治化，需适时进行民族事务治理法制的立、改、废等工作^[20]。

一方面，应做好城市民族事务的立法工作，构建适应新时代背景与国情世情的法律体系。民族法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分，具有重要的意义和特殊的地位。第一，应当坚持宪法确立的解决民族问题的原则。我国《宪法》以根本法的形式规定，我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。城市民族事务法制建设应当以宪法为统领，健全与民族区域自治法配套的法律法规，构建包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章以及自治条例、单行条例在内的城市民族事务法律体系。第二，城市民族事务法律应当以本市实际情况为准，各省市参照《民族区域自治法》《城市民族工作条例》，结合市情进行细化立法，建立配套、严密的城市民族事务法律体系，增强城市民族法律法规的针对性、可操作性和时效性。要坚持从市域实际出发，遵循市域社会治理规律，实现既有共性原则又有个性特征、既有秩序又有活力、既有公平又有效率的治理，努力促进市域社会治理效能最优化，并沿着健康轨道向前推进^[21]。进行符合城市实际情况的民族事务立法，是健全城市民族事务法律体系的应然条件，也是促进社会治理的关键方式。

另一方面，做好城市民族事务法律法规的修改、废止工作。法律的修订和废止同样应结合客观实际，根据国情、民情变化适时调整。城市少数民族人口增多，对少数民族流动人口管理与服务的法律法规需要及时修改，应当保障城市少数民族群体在就业、社会保障、教育、生产经营等方面的各种权利，在更多领域保障其获得市民待遇，增进各族群众在城市生活的共同性。对《城市民族工作条例》及各省市配套法规规章进行修改，增加反对歧视城市少数民族、加强城市民族社区建设、跨城市少数民族流动人口服务管理等方面的条款，与宪法、民族区域自治法相衔接，对接国家政策。同时，也应通过法律修订城市民族社区建设的内容，以立法带动城市民族社区建设。目前，社区在做好城市民族工作、促进民族团结中的地位越来越突出^[22]。2019年习近平总书记在赤峰市调研时指出：“社区是各族群众共同的家，民族团结一家亲。要深入推进民族团结进步创建进社区，把社区打造成为各族群众守望相助的大家庭，积极创造各族群众安居乐业的良好社区环境。”^[23]

2.实现正式制度与非正式制度有机结合。我国各族人民都有着悠久的历史和灿烂的文化，各民族在发展中形成的众多民族习惯法制度，也是我国处理民族事务的重要法律渊源。习惯法是少数民族长期生活经验的总结，其部分存在一定的落后性，但也具备国家法律触及不到的社会功能。其独特的社会功能体现在民族习惯法为一个群体认同并接受，能够有效调解族裔内成员的纠纷，起着稳定社会秩序的作用，并能够促进地方法治文化建设的探索创新。正如意大利哲学家托马斯·阿奎那所言：“法律是否有效，取决于它的正义性。”保留具有正义性、符合社会主义法治特征、社会功能性强的习惯法，扬弃与国家法治理念不一致的习惯法，将村规民约、习惯法适度纳入民族法制体系，是城市民族事务治理法治化的应然选择，也是对接市域社会治理的有效方式。实践当中不仅需要完善的城市民族事务法律体系，还需要良好的法律实施者，这是实现正式制度与非正式制度结合，推进城市民族事务治理法治化的重要路径。

3.完善城市民族事务执法机制。首先，需要转变执法理念，坚持寓管理于服务中，加强服务型政府建设。执法主体既重管理又重服务能够使城市民族事务治理更加高效，促进各族群众有更多的满足感、幸福感。服务型政府坚持以人民为中心和高效便民服务原则，不断提升政府治理水平和治理能力现代化，将政府职能转变到公共服务、社会管理上来，促进政府机构和职能法治化^[24]。城市政府应当由“发展型”政府向“服务型”政府转变，提升社会资源汲取能力，实现社会资源的公平配置^[25]。执法主体可以依靠信息网络技术服务各族群众，借助信息技术构建网上办事平台。各地群众只需要进入相应的平台即可快速办理事务，既方便了各族群众的工作、生活，又为城市树立良好形象。信息技术帮助城市民族事务治理取得双赢。信息网络技术还能快速整合各族群众的相关需求信息，在建立的网络平台中统计、分析、更新少数民族流动人口的基本信息及流动信息，收集少数民族工作、生活难题，及时向有关部门反馈，增强治理法治化的主动性。

其次，应强化“主动型”执法模式。执法主体应积极主动适应城市民族事务治理要求，以开放包容的心态面对少数民族群体，公平公正严格执法。中央民族工作会议（2014）要求，对少数民族流动人口不能采取“关门主义”的态度，要让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市^[26]。对待城市民族事务，应坚持严格规范公正文明执法，通过完善执法程序和明确具体操作流程，充分尊重少数民族群众感情，积极争取各族群众的理解和支持^[27]。民族事务管理部门应当依照国家法律、地方性法规、地方政府规章及相应的法定程序处理民族事务。对城市民族事务治理而言，民族事务的综合性、复杂性致使一些地方政府和部门出现畏难情绪和回避心理，执法主体应以主动服务型的治理方式面对少数民族群众，改变“防范型人口管理”模式，充分保障各族群众享有平等权利。

最后，应当建立执法主体沟通协调执法机制。执法主体在执法过程中应综合考量城市少数民族群体诉求，利用“大数据”等及时收集流动人口的信息数据，对接流入地和流出地，建立起人口流动信息衔接机制。譬如，部分城市利用信息技术建立起城市民族事务网格化治理机制，治理主体可以根据已有信息进行信息定位和信息查询，提升数字城市建设在民族事务中的运用。如上海市通过建立社区少数民族人员信息资料库，并与公安、民政等部门加强联系，建立少数民族流动人口信息交换共享平台，形成社区民族工作大数据，有针对性地开展民族工作，其经验为学界和实务部门所肯定和借鉴^[28]。

此外，执法主体应调动民间组织、社会团体积极性，引导社会力量参与到城市民族事务治理中，实现治理主体多元化。由于社会问题的复杂多样性与社会风险的多发性，以政府为单一治理主体的治理体系与机制，已经无法应对日益增多的社会矛盾与冲突^[29]。当社会力量参与城市民族事务治理，公民身份、社会本位理念得到体现，民间组织、社会团体在社会治理中充分发挥自身价值，对政府工作进行有效监督，充分体现“自下而上”的社会治理驱动力。市域社会治理必须充分发挥党政机构“自上而下”、城乡社区“自下而上”和社会主体“自外而内”三种力量的作用^[30]。通过加强服务理念，改变执法模式，建立信息协调机制，发挥党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、少数民族群体的优势，能够促进城市民族事务执法机制更加优化，提升城市民族事务治理法治化水平。

4.强化法治意识。法治是一种信任机制，法治社会倡导的是建立起“美美与共，天下大同”的理想目标。国家、社会和个人之间依赖公认的信任机制达到协调统一。城市民族事务治理理应从三层面强化法治理念。

一是国家层面。国家是治理法治化的主导者，同时也是法治理念的被约束者。要实现善治，必须以强化法治理念为先导。这需要党的各级领导干部贯彻法治理念，带头践行党纪国法，运用法治思维和法治方式解决问题，构建风清气正的法治社会，同时也需要国家权力机关和各级行政机关配合，切实做到科学立法、严格执法、公正司法。要加强对政府工作部门的专门培训，提高处理城市民族事务的能力，通过培训提升相关部门的城市民族事务能力。通过发挥党委领导、政府主导的重要作用，坚决遏制公权力滥用现象，走出一条具有中国特色的城市民族事务治理之路。

二是社会层面。民族事务治理法治化是一个综合性的学术化概念，凸显民族事务治理的社会本位思想，强调各族群众的广泛参与^[31]。法治社会的氛围需要城市民族事务治理主体积极构建，法治氛围又感染着少数民族群体的法治意识，在一定程度上，治理主体法治理念与少数民族群体法治意识息息相关。在城市民族事务“多元主体共治”情景中社会治理主体应遵循依法、用法、说法、践法的行为模式，使法治的公共理性得到全社会认同。此外，必须大力推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、培养运用法律解决纠纷的意识；精细化、常态化推进普法工作，把普法工作重点从法释义宣传转移到法实践层面。贯彻法治理念，培养依靠国家法律解决问题的思维方式，这是保障社会正常生产生活秩序，促进现代社会治理体系和治理能力提升，及优化城市民族事务治理不可缺少的要素。

三是个体层面。推进民族事务治理法治化是一项长期的系统工程，增强各族群众的法律意识是首要条件。需要通过普法教育以及基层法治工作实践强化民众的法治意识，创造有利于民族事务治理法治化的社会环境及舆论支持^[32]。少数民族文化、习俗、语言、习惯等多方面的差异，会形成各族群众个体的不同诉求，对自身事务处理的完善程度要求较高，应深入推进法治理念宣传，使依法办事成为各族群众的共同认同方式。少数民族进入城市后要遵守国家法律法规，接受移入城市的管理^[33]。为强化少数民族群体法治意识，必须加强法治宣传，建设法治服务队伍。具体来说，可以在城市民族社区建立社区委员会工作队伍，定期开展法治宣传教育；社区委员会工作队伍应强化自身法律素质，提升文化素养；在法治服务队伍中吸收不同民族工作人员参与，在保障少数民族合法权益的实践中促进各民族的互助互信。

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(责任编辑  彭建军)